Amnesty International Themengruppe Meinungsfreiheit

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Themengruppe Meinungsfreiheit

Ein Überblick über den Umgang mit Informationsfreiheit in nationalem und internationalem Recht

Autor: Thomas J. Kowohl und Florian Roßwog

Im Folgenden wird ein kurzer Überblick über den Umgang mit Informationsfreiheit auf der Ebene des Rechts der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union sowie im Völkerrecht gegeben. Dabei werden Gemeinsamkeiten, Überschneidungen und Interdependenzen in der Wirkung dieser Ebenen aufgezeigt.

1. Informationsfreiheit in Deutschland

Artikel 5 GG legt den Grundstein für die Wahrung der Informationsfreiheit in der Bundesrepublik Deutschland:

(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt. (2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre. (3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

Die Informationsfreiheit steht in der grundgesetzlichen Ordnung gleichwertig neben der Meinungs- und Pressefreiheit. Sie ist kein bloßer Bestandteil der Meinungsfreiheit. Unter der Informationsfreiheit versteht man im deutschen Sprachraum gemeinhin das Grundrecht aus Art. 5 I 1 Alt. 2 GG, wonach „jeder“ das Recht hat, „sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten“. Hierbei handelt es sich um ein gegenüber der Meinungsfreiheit selbstständiges Grundrecht.

Allgemein zugänglich sind dabei solche Informationsquellen, die technisch geeignet und bestimmt sind, der Allgemeinheit Informationen zu verschaffen. Hierzu zählen insbesondere die Massenmedien (Internet-Angebote, Fernsehen, Rundfunk, Zeitungen, Bücher), aber auch Flugblätter, Handzettel, Litfaßsäulen u.s.w. Entscheidend für die Beurteilung der allgemeinen Zugänglichkeit ist die diesbezügliche faktische Bestimmung und Eignung der in Rede stehenden Informationsquelle. Sie wäre beispielsweise zu verneinen bei privaten Postsendungen, privaten und betrieblichen Aufzeichnungen, Behördenakten. Damit umfasst das Grundrecht gerade auch die individuelle Information an der Quelle als ein wichtiges Korrektiv zu der Wirkung der Massenmedien, die durch Wiedergabe oder Bericht den Gegenstand der Information - gewollt oder ungewollt - entscheidend prägen.
Die Informationsfreiheit schützt als Leser, Zuschauer oder Zuhörer, d.h. in Bereichen, in denen der Bürger nicht durch die Meinungs- und Pressefreiheit geschützt wird.
Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich bei den nachgefragten Informationen um Tatsachen oder Meinungen handelt.

Grundrechtlich geschützt ist der gesamte Prozess des Sich-Informierens von der Entgegennahme der Information bis hin zur aktiven Beschaffung der Information einschließlich ihrer Aufbereitung und Speicherung. Durch die Information geschützt sind dadurch auch der Kauf und Betrieb von Radio- und Fernsehgeräten, das Kopieren von Daten und das Aufnehmen auf Videos.

Dem Einzelnen soll ermöglicht werden, sich seine Meinung auf Grund eines weitgestreuten Informationsmaterials zu bilden. Er soll bei der Auswahl des Materials keiner Beeinflussung durch den Staat unterliegen. Die Informationsfreiheit ist Grundvoraussetzung für eine Meinungsbildung „von unten nach oben“ und somit konstitutiv für einen demokratischen Staat. Erst mit ihrer Hilfe wird der Bürger in den Stand gesetzt, sich selbst die notwendigen Voraussetzungen zur Ausübung seiner persönlichen und politischen Aufgaben zu verschaffen, um im demokratischen Sinne verantwortlich handeln zu können, als mündiger Bürger zu agieren.

Die Informationsfreiheit ist insbesondere dazu bestimmt, ein Urteil über die Politik der eigenen Staatsorgane vorzubereiten. Deshalb muss das Grundrecht der Informationsfreiheit vor Einschränkungen durch diese Staatsorgane weitgehend bewahrt bleiben.

Als individualrechtliche Element – über seine politische Dimension hinaus – ist festzustellen, dass es zu den elementaren Bedürfnissen des Menschen gehört, sich aus möglichst vielen Quellen zu unterrichten, das eigene Wissen zu erweitern und sich so als Persönlichkeit zu entfalten. Ferner ist in der modernen Industriegesellschaft der Besitz von Informationen von wesentlicher Bedeutung für die soziale Stellung des Einzelnen. Insoweit gilt die Informationsfreiheit – dem EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte) folgend – als Menschenrecht. Es gilt die Menschen dafür zu sensibilisieren. Eine Einschränkung der Informationsfreiheit führt langfristig zur Beeinträchtigung von Meinungsfreiheit. Davon ist auch der freie Ideenaustausch und damit Innovation auf technischer, politischer oder kultureller Ebene negativ betroffen.

Die Ausführungen zur Meinungsfreiheit gelten entsprechend, wenn es darum geht, die Informationsfreiheit in Deutschland zu beeinträchtigen: Gemäß Art. 5 II GG findet die Informationsfreiheit ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre. Ein Eingriff kann durch ein Gesetz, das den Anforderungen des Art. 5 II GG entspricht, gerechtfertigt sein. Unter dem Begriff „allgemeine Gesetze“ versteht das Bundesverfassungsgericht Gesetze, die nicht einen Informationszugriff als solchen verbieten, sondern vielmehr dem Schutze eines Rechtsguts dienen, das gegenüber der Informationsfreiheit Vorrang genießt. Als solche Rechtsgüter kommen insbesondere das mit der Menschenwürde verbundene allgemeine Persönlichkeitsrecht oder der Schutz der Jugend in Betracht. Eingriffe in die Informationsfreiheit sind in diesen engen Grenzen möglich (Verweis auf Artikel Meinungsfreiheit im nationalen, europäischen und internationalen Perspektive: Eingriff in die Meinungsfreiheit).

Das Zensurverbot des Art. 5 I 3 GG gilt für die Meinungsfreiheit, wie für die Informationsfreiheit. Es handelt sich jedoch nicht um ein eigenes Grundrecht. Es gilt nur für Gesetze i. S. v. Art. 5 II GG; diese dürfen keine Zensur vorsehen. Verboten ist ausschließlich die sog. Vorzensur, keine Nachzensur. Vorzensur bedeutet die Einrichtung eines Verfahrens, in dem eine Überprüfung der beabsichtigten Verlautbarung erfolgt und ohne dessen Abschluss eine Meinungsäußerung unzulässig ist. Staatliche Kontroll- und Repressivmaßnahmen nach erfolgter Meinungsäußerung – z.B. strafrechtliche Ahndung – sind dagegen Maßnahmen der Nachzensur. Die Nachzensur ist nicht generell verboten, sie unterliegt jedoch den verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Art. 5 II GG.).

Zum Ausbau der Informationsfreiheit des Bürgers gegenüber dem Staat, sind sog. Informationsfreiheitsgesetze in der jüngeren deutschen Vergangenheit in Kraft getreten. Ein Informationsfreiheitsgesetz gewährt den Bürgern in seinem Geltungsbereich einen grundsätzlich freien Zugang zu allen bei den öffentlichen Verwaltungen existierenden Informationen. Es regelt die entsprechenden Rechte und legt das nähere Verfahren fest, um diesen freien Zugang zu gewähren. In Deutschland existiert ein Informationsfreiheitsgesetz auf Bundesebene. Auf Länderebene haben 10 Bundesländer ein eigenes Informationsfreiheitsgesetz. Diese länderspezifischen Bestimmungen regeln den Zugang zu Informationen gegenüber den jeweiligen Landesbehörden. Ähnliche Gesetze finden sich in den USA und in den meisten europäischen Ländern (u.a. Griechenland, Italien, Polen, Ungarn, Russland). In der Anwendung dieser Gesetze bestehen bisweilen erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Staaten. Weiterhin existiert auf Bundesebene ein Umweltinformationsgesetz, das speziell den Zugang zu Umweltinfomationen regelt. Auf Länderebene verfügen alle Bundesländer über ein solches Umweltinformationsgesetz. Der Vollständigkeit halber ist zudem das auf Bundesebene geltende Verbraucherinformationsgesetz zu nennen.

Die mit einer Anfrage zusammenhängende Erteilung von Auskünften, die Gewährung von Akteneinsicht oder auch die Anfertigung von Kopien kann mit einem erheblichen Verwaltungs- und Personalaufwand verbunden sein, der den Behörden und ihren Trägern nicht grenzenlos zugemutet wird. Die bestehenden Informationsgesetze sehen daher die Möglichkeit vor, in einem angemessenen Rahmen Verwaltungsgebühren zu erheben und sich Auslagen erstatten zu lassen. Die Bürger sollen sich durch diese Gesetze eine Eindruck verschaffen können, wie die öffentliche Verwaltung (Behörden der Kommunen, des Landes oder des Bundes) arbeitet, wie dort die Entscheidungen zustande kommen und welche Intentionen entscheidungsrelevant waren. Dies soll schließlich zur Transparenz der öffentliche Verwaltung beitragen und den Bürger dabei unterstützen, den politischen Prozess mitzugestalten.

2. Informationsfreiheit in Europa

Auf europäischer Ebene wird die Informationsfreiheit zum einen durch Art. 11 EU-Charta und zum anderen durch Art. 10 EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention mit 47 Mitgliedstaaten). Die Rechtsprechung des EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte) erhebt die Informationsfreiheit zum Menschenrecht. Wenn ein Gesetz, dass die Informationsfreiheit berührt, eine europäische Richtlinie umsetzt, erfolgt die Prüfung anhand Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EU-Charta). Wie sich aus Art. 52 I EU-Charta ergibt, kann die Informationsfreiheit aber bestimmten, durch Ziele des Allgemeininteresses gerechtfertigten Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Ausnahmen gesetzlich vorgesehen sind, einem oder mehreren nach Art. 52 Abs. 1 EU-Charta legitimen Zielen entsprechen, durch ein dringendes gesellschaftliches Bedürfnis gerechtfertigt sind und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Ziel stehen. Demnach schafft Art. 11 EU-Charta einen Grundrechtestandard, von dem Art. 5 GG nicht negativ abweichen darf. Art. 11 EU-Charta ist seinerseits im Lichte des Art. 10 EMRK auszulegen. Letzterer stellt wiederum für die EU einen Mindeststandard in Sachen Informationsfreiheit dar, obwohl die EU selbst nicht Mitglied der Europäischen Menschenrechts-Konvention ist.

Verletzungen der EU-Charta werden vor dem Europäischen Gerichtshof geltend gemacht. Eine Individualbeschwerde kann dabei nur unter sehr restriktiven Bedingungen eingelegt werden. Im Falle einer Verletzung greift unmittelbar das finanziell wirkende Sanktionssystem der EU. In Härtefällen werden schlichtweg Subventionen gestrichen. Demgegenüber steht dem Betroffenen bei einer Verletzung der EMRK der Weg zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrecht offen und wird ob seiner weniger restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen auch in der Praxis weit häufiger begangen. Bei einer Verurteilung stellt der EGMR eine Vertragsverletzung fest. Daraus folgt die Pflicht des verurteilten Staates von entsprechendem Verhalten Abstand zu nehmen oder entstandene Schäden zu kompensieren. Bisweilen kommt es vor, dass sich insbesondere die Türkei oder Russland nicht an ein Urteil des EGMR halten. Dies hat jedoch keinerlei rechtliche Konsequenzen. Die einzige Konsequenz ist der nicht zu unterschätzende politischen Ansehensverlust innerhalb der Gemeinschaft der Konventionsstaaten.

3. Informationsfreiheit im Völkerrecht

Beim Völkerrecht handelt es sich ursprünglich um eine Ansammlung von Regeln zwischen den Völkern. Inzwischen handelt es sich nicht mehr um Völker, sondern meist um Staaten. Staaten sind Völkerrechtssubjekte. Als weitere Völkerrechtssubjekte kommen internationale staatliche Organisationen wie die UNO oder z.B. der Heilige Stuhl, der Souveräne Malteser Ritterorden, das int. Komitee vom Roten Kreuz in Frage. Genau genommen ist das Völkerrecht eine überstaatliche Rechtsordnung, wobei der wesentliche Unterschied zwischen dem Völkerrecht und dem innerstaatlichen Recht im Fehlen eines zentralen Gesetzgebungsorgans zu sehen ist. Es handelt sich um eine Koordinationsordnung auf der Grundlage der Gleichrangigkeit eines jeden Staates. Jeder Staat besitzt nach wie vor Souveränität über sein eigenes Staatsgebiet. Quellen des Völkerrechts sind multi-/ und bilaterale völkerrechtliche Verträge, das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze. Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und nationalem Recht lässt sich nur in der Zusammenschau mit der jeweiligen Rechtsordnung beantworten. So sind etwa im deutschen Art. 25 S. 1 GG Völkergewohnheit und allg. Rechtsgrundsätze unmittelbar anwendbar, d.h. es bedarf keines weiteren gesetzgeberischen Akts, um sie umzusetzen. Sie stehen im Übrigen über dem Bundesgesetz. Völkervertragsrecht hingegen bedarf der Transformation in Bundesrecht, also eines Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag.

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

Im Völkerrecht wird die Informationsfreiheit gemeinhin wie in Art. 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verstanden: Jeder Mensch hat das Recht auf Informationsfreiheit; dieses Recht umfasst die Freiheit, Meinungen unangefochten anzuhängen und Informationen und Ideen mit allen Verständigungsmitteln ohne Rücksicht auf Grenzen zu suchen, zu empfangen und zu verbreiten. Im Vergleich zum deutschen Recht ist die Informationsfreiheit als solche gleichermaßen geschützt, die AEMR (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte) verzichtet lediglich auf ausdrückliche Beschränkungen dieser. Solche Beschränkungen, wie sie das deutsche Recht vorsieht, sind jedoch auch im Rahmen der AEMR als legitimiert anzusehen. Bei der AEMR handelt es sich lediglich um eine programmatische Absichtserklärung. Kein Staat dieser Erde kann verklagt werden, weil er gegen Art. 19 AEMR verstoßen hat. Es ist ein formales Bekenntnis zu Menschenrechten und vielmehr ein politisches Ritual mit kosmetischer Bedeutung, die Regierungen gegen Kritik immunisiert. Nichtsdestotrotz ist festzustellen, dass die Vereinten Nationen die Verwaltungstransparenz als Menschenrecht anerkannt haben.

ICCPR und ICESCR (IPbpR und IPwskR)

Im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR/engl. ICCPR) wird die Informationsfreiheit gemäß Art. 19 garantiert ("Recht ... Informationen und Gedankengut jeder Art ... sich zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben"). Damit verbunden sind die Art. 13 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR/engl. ICESCR) ratifiziert, welche die akademische Freiheit und die Rechte von Autoren schützen. Diese Pakte stellen Menschenrechtsabkommen dar, die inzwischen fast alle Staaten dieser Welt verpflichten und aus der AEMR hervorgegangen sind. Danach ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, auf seinem Staatsgebiet Informationsfreiheit zu garantieren.

Der Pflicht von Regierungen und Gesetzgeber, die Entwicklung der Menschenrechte aus diesen Pakten zu fördern, stehen jedoch keine einklagbaren Rechte des Bürgers gegenüber. Zwar existiert ein sog. Menschenrechtsausschuss, der die Durchführung der Pakte in den Vertragsstaaten überwacht und in Berichten zu Verletzungen Stellung bezieht. Es kommt jedoch zu keiner Anklage, keiner Verurteilung und keiner Wiedergutmachung.

Beachtlich ist allerdings, dass für diese Pakte sog. Fakultativprotokolle existieren. Dies geschieht durch die Ermöglichung einer Individualbeschwerde für den betroffenen Bürger. Eine solche kann nur gegen Staaten vorgebracht werden, die sowohl Pakt als auch das Fakultativprotokoll ratifiziert haben. Der Ausschuss versteht sich hier als quasi-gerichtliche Instanz, die ihre Entscheidungen in einem kontradiktorischen und justizähnlichen Verfahren trifft. Hier kommt es zu Verurteilungen, die unmittelbar völkerrechtlich verbindlich sind. Der Beschwerdegegner hat danach drei Monate Zeit, der Verletzung abzuhelfen und dies dem Menschenrechtsausschuss mitzuteilen. Im Allgemeinen ist das Völkerrecht jedoch durchsetzungsschwach. Es fehlt an einer durchsetzungsstarken internationalen Überwachungsinstanz. Deshalb werden der Schutz und die Förderung der Menschenrechte prinzipiell den Staaten überlassen. Zwar gibt es den Internationalen Strafgerichtshof und den Internationalen Gerichtshof, jedoch haben diese häufig keine Gerichtsbarkeit über die üblicherweise zu Menschenrechtsverletzungen neigenden Staaten.

Damit beispielsweise der IGH chinesische Verpflichtungen durchsetzen kann, müsste China selbst einer Klage zustimmen. China lehnt eine solche Zuständigkeit kategorisch ab und rechtfertigt sich damit, dass sich kein Gericht außerhalb Chinas in innere Angelegenheit einzumischen habe. Gleiches gilt für den Int. Strafgerichtshof. Auch Sanktionsmaßnahmen der UN sind nicht realistisch. Als ständiges Mitglied des Sicherheitsrats kann beispielsweise China jederzeit von seinem Vetorecht Gebrauch machen und damit eine Sanktionsmaßnahme durch die UN verhindern. Prinzipiell mischt sich also die internationale Gemeinschaft nicht in die inneren Angelegenheiten eines Staats ein.

Somit ist in einer Vielzahl von Fällen die justizielle Geltendmachung der Informationsfreiheit "von außen" - durch Werkzeuge des Völkerrechts - schlicht impraktikabel.